（來源：Al Jazeera／Fazry Ismail／EPA）

在水災風險管理政策上，參與者至少需要掌握閱讀洪水災害地圖和風險地圖的方法，並且了解政策文件和風險評估報告內的各種專業術語。當然，如果政府有心要人民參與擬定政策，則必須將複雜的資訊以簡單易懂的方式公開呈現，而非提高門檻，讓人民只能裹足不前，進而失去參與公共討論的行動力，最終只能被動且無力地等待政府解決水災問題。

【文／曾薛霏】

氣候變遷為各國的水源管理帶來極大的挑戰。政府需要面對雨量過多帶來的水災，又或是雨量過少帶來的干旱，以及隨之引發的各種難以預測的衝擊。這些事件勢必在當下或未來對人民的生命和財產帶來威脅，政府則必須防範災害於未然，預先擬定應對良策。

其中，水災已是老問題。隨著城市化以及經濟發展，許多國家不得不開發洪泛區（flood plain），而氣候變遷帶來的不確定因素更是加劇各地的水災風險。因此，許多國家開始擬定「國家適應計劃」（National Adaptation Plan）以全面制定政策和方案適應氣候變遷所引發的洪水氾濫挑戰。此外，許多國家也開始根據洪泛區周邊土地使用、曾發生過水災的地點，預測未來可能發生水災的地點，繪製成洪水災害地圖和洪水風險地圖（flood hazard map），以擬定應對方案。

水災風險管理涉及的層面廣泛，除了擬定政策引導水災防範和治理方向之外，還涉及聯邦、州、地方政府層級的各種機構，也須撥款落實結構和非結構防洪計劃。因此，國家水務理事會（Majlis Air Negara）於二〇二二年七月二十一日議決公開洪水災害地圖是水災風險管理中重要且正面的一步。首相依斯邁沙比里（Ismail Sabri Yaakob）亦表示，分享洪水災害地圖將有助於利益相關者的發展規劃。例如，縣級地方、州的發展大藍圖及洪水災害管理規劃等。但是，政府迄今尚未公布將在何處以及如何公開此地圖供人民使用，也尚未有明確管道讓公眾參與擬定水災風險管理計劃。本文簡單梳理我國的水源和水災治理框架，洪水災害地圖在水災風險管理的作用，並探討人民可以如何使用此地圖參與水災風險管理。

（來源：首相辦公室／星洲網）

中央地方難協作

水災風險管理是國家水源治理的一部分。我國最高的水源管理機構為國家水務理事會，由首相擔任主席，各州的州務大臣擔任成員。聯邦和州政府在此理事會中擬定國家水源管理、治理和管理的大方向，同時也協調各州之間有關水源的紛爭。此理事會的成立與《聯邦憲法》中的水源管轄權和治理有關。《聯邦憲法》憲法闡明：水源（河流、湖泊、地下水等）歸屬州政府管轄；聯邦和州政府共同管轄水供和廢水處理和循環使用；聯邦機構如環境局管理水源素質、衛生部管理飲用水品質以及水災引發的傳染病、森林局則負責管理森林資源包括集水區。在洪水管理方面，水利灌溉局（JPS）負責擬定政策防洪減災，並與國家天災管理機構（NADMA）協調應對天災預測、防範和賑災政策等。

由此可見，聯邦政府在水源治理方面有著全面的綜合水源管理原則。但是，此原則仍無法在州和地方政府層級，甚至在跨越行政區的流域得到全面落實，以流域為治理單位的概念亦尚且無法全面融入現有的行政管理結構之中。此外，多個因素如：各州過時的水源法令、州政府因經費有限而必須等待聯邦撥款辦事、聯邦和州政府的政治角力和信任不足也導致水源治理的效果差強人意。因此，國家水務理事會便是聯邦遊說州政府的一個重要平台，只是此理事會一年可能只開一至兩次會議，許多溝通的工作終究只能在部門和機構之間協調。

二〇〇八年，國家水源理事會議決制定洪水災害地圖，並於翌年在內閣通過，由水利灌溉局負責承辦。爾後，洪水災害地圖也納入國家防洪治水大藍圖（Flood Mitigation Master Plan）。根據水利灌溉局的二〇二〇年度報告，我國在二〇一〇年至二〇二〇年期間，共完成四十三份洪水災害和風險地圖，其中包括二十五塊流域，涵蓋十二個州，砂拉越除外。而我國共有一百八十九塊大型流域。洪水災害地圖乃根據水災平均發生的間隔、涵蓋範圍和深度繪出水災風險高的地區。一般上，洪水風險管理涵蓋四大層面：結構（防洪建設）、土地使用規劃、水災準備和水災緊急措施。同時，其也需要制定水災地圖（已發生水患地點）、洪水災害地圖以及洪水風險地圖（水災發生的機率及對健康、環境、經濟的影響）提供參考。洪水災害地圖將有助於地方和州政府規劃當下和未來的土地使用以及發展藍圖，並且避開發展水災風險高的地點。此資訊也可用來擬定相應的防洪和水災疏散計劃，以減少人命傷亡和財產損失。

（來源：CitizenLab）

提出民間防洪方案

政府公開此地圖相信是為了提升公眾對水災風險的認識和理解，從而支持落實防洪政策和計劃。二〇二二年一月，環境及水務部長端依布拉欣（Tuan Ibrahim Tuan Man）便宣布我國從現在起到二一〇〇年需耗費三千億令吉落實防洪計劃。此外，政府公開此地圖也能夠協助公眾避開購置水災高風險地區的產業，間接迫使地方政府或州政府避免在這些地點推動發展計劃。又或者，政府可以要求發展商在發展水災高風險的地區時，必須納入防洪建設或規劃。

此外，人民也可以憑藉此地圖的資訊，結合在地的經驗和公民專才，提出民間的防洪方案。同時，人民也可以監督政府在防災和賑災活動上是否做得充足和有效率。目前，國家水務理事會並沒有提及政府會否開發渠道讓人民參與制定防洪方案。而現有的公共參與渠道則是，在地方政府和州政府擬定發展藍圖時，人民可出席聽證會提供意見。

即便在歐洲，也不是每個國家都遵照《歐盟洪水指令》（EU Flood Directive）和《歐洲水源框架》（EU Water Framework）所強調的「公開資訊並進行廣泛公民參與擬定政策」原則，國家乃至地方政府采取的公共參與方式也不盡相同。有些州政府採取《水源框架》底下的治理框架，如：顧問團或參與平台；有些則是讓當地人民從下而上建立合作關係制定防洪政策。不同的公共參與模式顯現不同州屬或國家對水災風險的重視程度，以及當地的組織和人民對於議題的掌握程度，進而遊說決策者，接納人民的意見。

回到馬來西亞，政府一般在政策公共咨詢時所邀請的利益相關者多為非政府組織、商會、涉及的政府機構及學者專才等，卻鮮少舉行大規模的公共咨詢。這主要是因為公共咨詢耗費及耗時，卻未必能帶來政府所想要的結果。而在水災風險管理政策上，參與者至少需要掌握閱讀洪水災害地圖和風險地圖的方法，並且了解政策文件和風險評估報告內的各種專業術語。當然，如果政府有心要人民參與擬定政策，則必須將複雜的資訊以簡單易懂的方式公開呈現，而非提高門檻，讓人民只能裹足不前，進而失去參與公共討論的行動力，最終只能被動且無力地等待政府解決水災問題。

曾薛霏	前新聞從業員，曾任職《獨立新聞在線》、《The Edge》，目前從事政策研究工作。

本文內容係作者個人觀點，不代表當代評論立場。

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