▲ 2019年4月時任首相馬哈迪宣布，馬中兩國正式重啟自2017年擱置的「大馬城」（Bandar Malaysia）發展項目。（來源：Malaysia Gazette／Hazrol Zainal）
吉隆坡的公共空間如何大面積消失？公有地如何被私有化？ 政治人物和私人房地産商緊密相扣組成的土地開發利益集團，透過特權、土地尋租和環境剝削來投機炒作土地，從中各取所需。當政治人物隻手遮天，那些同樣坐在會議室裡，卻從未提出疑問和抵抗的技術官僚和專業顧問，似乎一併把本身的專業給典當了，淪爲土地開發利益集團一份子，成爲都市毫無節制開發的幫凶之一。
【文／丁傑隆】
吉隆坡的空間形塑和周遭土地開發活動，在晚近十年出現了顯著變化。箇中因素除了捷運綫和輕快鐵延長綫的增建助長了軌道交通和站點沿綫的區域活絡，國陣執政時期藉著「人民買不起房子」的房屋危機，隨後推出「可負擔房屋」作爲競選主打，積極介入城中土地交易甚至直接參與更高端的私人産業開發，而非有如過往傳統只專注在低收入群體的人民組屋計劃，亦是造成晚近都市土地亂象的主因。
這類由政治人物和私人房地産商緊密相扣組成的土地開發利益集團，他們一般透過政治特權、土地尋租和環境剝削來達到投機炒作土地的目的，再從中各取所需——政治人物透過土地交易，換取私人房地産商對政黨和政權的支持，私人房地産商則透過這類未經公開招標、低成本的土地取得方式中，賺取高暴利。
然而，當吉隆坡前市長阿敏諾丁（Amin Nordin，下圖右），一位理應代表人民和公共利益的公部門人員，在前聯邦直轄區部長東姑安南（Tengku Adnan，下圖左）受賄案中坦承「身爲公務員只能按照上司指示」【註一】，卻也暴露出現有機制，並無法有效監督和制衡城中發生的土地交易和開發計劃個案。
（來源：Malaysia Gazette／Noor Asrekuzairey Salim）
更糟透的是，透過此類土地開發所累積的經濟成果，往往並沒有流向社會，反而造成當地社區人口密度更擁擠、道路無法負荷交通流量、公共停車位缺乏、生活機能不足，生活素質往往不升反降。
首都公共空間大幅消失
都市的土地去了哪里？吉隆坡的公共空間如何大面積消失？公有地如何被私有化？主要可簡化爲兩大類型：
第一類，非正式公有地經政府轉賣給私人房地産商，進行土地用途轉換和開發計劃。土地開發利益集團把目標轉向不適合開發的非正式公有地，主要因爲都市可開發土地幾經飽和，在落實「零度木屋」計劃下尚存的木屋區地段也已不多。這些非正式公有地一般爲公共設施保留地和公園綠肺，如森林公園、山坡地、湖畔、防洪池和廢礦湖，或者位於馬路、鐵道和高壓電纜兩旁的狹隘緩衝區。
例如，毗鄰古晋路（Jalan Kuching）和第二中環路（Jalan MRR2）交接處的湖泊群（下圖），爲吉隆坡重要水土敏感帶，但多項打著「湖畔城市」和「湖畔景觀」名堂的高層豪宅項目正在圍繞周邊湖泊群如火如荼進行中。這些具有滯洪功能、負責儲存都市過多降雨量的保留地面積正逐漸縮小，往後必讓吉隆坡市中心的防洪韌性遭到削弱。
（來源：
另一項城中備受爭議的公園綜合開發計劃，當屬敦依斯邁花園（Taman Tun Dr Ismail）的加拉森林公園（Taman Rimba Kiara），由時任部長東姑安南批准，政府轄下聯邦直轄區基金會和私人房地産商合作開發，涵蓋多棟高層豪華公寓，後來遭到當地居民協會起訴，上訴庭於2021年1月裁决吉隆坡市政局授予的發展准證無效【註二】。
變更土地用途開發牟利
第二類型，私人房地産商在未經正當程序和充分公共諮詢下，獲得政府「放水」，將原爲社區裡的綠肺、停車場、美食中心或公共空間的私人地段，申請土地使用變更爲住宅或住商混合用途開發。同樣的，這些土地面積一般狹小，卻能透過無形的手，施壓政府在擅自移動土地容積率（plot ratio）的龍門下，獲得批准開發高密度房屋計劃。
典型例子，便是位於蕉賴美達花園（Taman Midah）霸級市場前和第二中環公路交界處旁，地段狹隘但卻高密度的房屋開發計劃（下圖）。蕉賴國會議員陳國偉曾對媒體表示，市政局官員向他反映，在正常情况下有關計劃不會獲得批准，然而官員卻因受到壓力只能批准通過【註三】。其他例子，則包括在蕉賴桑林花園（Taman Shamelin Perkasa）、甲洞孟惹拉拉鎮（Bandar Menjalara）、大城堡（Sri Petaling）商業區內的多處公共空間，皆已轉換並開發爲高層房屋，底層一般聯通商業店鋪或辦公室。
（來源：iProperty）
許多購屋者可能不知道，或者買了才恍然大悟，大部份在原本已經非常擁擠的商業區內粗暴插入的高層住商開發計劃，其土地使用分區（zoning）一般歸爲「商業用地」（或俗稱的「服務式公寓」），而非「住宅用地」，因此他們往後需繳付的土地稅、門牌稅和水電費率將採用商業用途計算，比一般共管公寓更高昂。
另一典型「土地使用變更」手法，則是房地産商將早期原供作周遭居民使用的會員制綠肺或休閑場所地段，如高爾夫球場和體育休閑俱樂部，申請轉換爲綜合開發用途，同樣讓消費者權益受損。過去，許多買者可能因爲看上房地産商的宣傳，房子附設休閑場所或毗鄰高爾夫球場，才會决定付更高的價格購買當地産業，今天房地産商卻食言。
（來源：New Straits Times／Monterez Residents’Association）
2019年，位於雪蘭莪州雙溪龍鎮（Bandar Sungai Long）的高爾夫球場，原房地産商獻議「協助政府增建一條舒緩當地交通的高架公路」條件，以交換高爾夫球場的綠肺用地變更爲綜合性開發項目，獲得加影市議會通過，但經當地居民激烈反對後，雪州政府策劃委員會已推翻有關批准【註四】。另一個正在發生的類似案列，則是位於莎亞南U9高級住宅區內的Monterez高爾夫球場（上圖），原房地産商正在申請轉換土地用途，根據最新展示的《2035年莎亞南地方規劃藍圖草案》，有關高爾夫球場將不再維持綠肺地位，而是建議更換爲高密度住宅區【註五】。
土地交易黑箱弊端重重
綜合以上，可發現這些土地交易和開發個案具有以下特徵：
第一，政府公有地頻頻在未經公開招標下，以直接磋商的方式轉賣，但有者轉賣售價卻被懷疑低於市價。其中，甲洞國會議員林立迎就揭發吉隆坡市政局於2015年在沒有公開招標下，低價變賣甲洞華友花園（Taman Wahyu）、佔地80英畝的廢礦湖地給巫統公司【註六】，後者再轉手售賣給私人房地産商。
第二，政府本身成爲開發者之一，且相對過去更爲積極介入中端和高端私人産業市場。政府批准私人房地産商與政府轄下官聯機構聯合開發土地，變相成為「政府批准政府」，例如加拉森林公園綜合開發計劃，就存在利益衝突之嫌。正在興建中的吉隆坡獨立遺産大樓（Merdeka 118，下圖），以及即將展開的大馬城（Bandar Malaysia），政府亦同樣涉及其中。這兩片地段也是市中心僅存不多的大面積公有設施地。
（來源：MYNEWSHUB）
第三，政府「放水」讓私人房地産商在未符合正當規劃程序下，加速批准轉換特定土地用途並發出發展准證，以換取執政政績和地方政府收入。在高庭宣判東姑安南涉及收取私人房地産商賄賂金一案中，辯方律師就曾以「東姑安南多年來爲民服務，並在擔任聯邦直轄區部長期間，推動可負擔房屋項目，讓發展商降價，造福聯邦直轄區人民和吉隆坡市政局」作爲求情理由【註七】。
通常，類似申請將會附帶條件，即房地産商必須撥出有關交易土地的一部份用以興建可負擔房屋（一般爲30%單位比列），或以其他起區的土地交換，補償興建可負擔房屋。執政黨必須借助私人房地産商兌現興建所承諾的可負擔房屋量，而收入管道有限的地方政府高度依賴門牌稅（cukai taksiran）和發展費（caj pemajuan），這讓政府和同樣追求城市土地庫存與尋租的私人房地産商一拍即合。
決策過程專業監督闕如
可悲的是，本應當在類似土地交易和開發計劃决策中，爲廣大市民和公共利益把關的政府公務員和第三方專業顧問公司——從市政顧問、城市規劃師、建築師、土木工程師到景觀師，一群原被寄予厚望改善與重塑都市空間的技術官僚和專業者，通通在過程中被消音了。他們在爲誰服務？
當一站式中心（One Stop Centre）的設立只爲「程序所需」，當公共聽證會只淪爲「表面橱窗」，當前吉隆坡市長表示自己只是「按照上司指示行事」，當前政府首席秘書證實「前首相納吉曾經催促將土地以低於市價和折扣賣給巫統所屬公司」【註五】，當政治人物可以隻手遮天，那些同樣坐在會議室裡，卻又從未提出疑問和抵抗的技術官僚和專業顧問，也似乎一併把本身的專業給典當了，淪爲土地開發利益集團「三位一體」一份子（政治人物、技術官僚／專業者、私人房地産商），成爲都市毫無節制開發的幫凶之一。
【註解】
一、「前隆市長揭安南指示 批准發展商展延付款」，《東方日報》，2019年7月3日。
二、「加拉森林公園發展准證無效」，《東方日報》，2021年1月27日。
三、「蕉賴美達花園Tesco霸市旁 換政府也無法終止計劃 市政局設法减少衝擊」 ，《中國報》，2018年10月3日。
四、「雙溪龍高球場更換土地用途建議 呈雪州策劃委會商討」，《中國報》，2019年4月14日。
五、「林立迎：阿里韓沙指納吉催促批售 華友花園土地遭賤賣」，《中國報》，2018年6月24日。
六、「又一個綠肺消失！居民反對高球場建住宅」，《星洲日報》，2020年8月26日。
七、「東姑安南罪成 被判監12個月和罰款200萬」，《東方日報》，2020年12月1日。
 丁傑隆 |
自由撰稿人，國立臺灣大學建築與城鄉研究所畢業，曾任雪蘭莪州安邦再也市議員（2018-2020），目前從事建築和室內設計。 |
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