（來源：Lim Huey Teng／Malaysiakini）

儘管我國的環境治理不斷根據新知識和國際環境法改進和調整，但很多時候科學知識在經濟發展的大前提下，難以與政治經濟現實抗衡。州政府因欠缺收入來源，肯定會歡迎開採計劃帶來的收入。聯邦政府也樂見新興綠色經濟發展，在國際供應鏈中占一席戰略之位，成為東南亞稀土開採、加工和研發中心。但是，我國過去的環境治理經驗有太多不達標的例子。此外，縱橫交錯的利益關係以及貪汙的潛在風險，不禁令人擔憂此工業會否進一步破壞我國豐富的生物多樣性，人民的水源安全以及環境汙染。

【文／曾薛霏】

二〇二三年六月，天然資源、環境及氣候變化部長聶納茲米（Nik Nazmi Nik Ahmad）在國會的書面答覆中提到，我國有十個州屬的二十九個地區發現了1610萬噸的非放射性稀土元素（Non-Radioactive Rare earth elements，NR-REE），市值高達8096億令吉。這十個州屬分別是吉打、吉蘭丹、登嘉樓、霹靂、彭亨、雪蘭莪、森美蘭、馬六甲、柔佛和砂拉越。聯邦和州政府接下來將大力採掘和加工稀土元素以進一步拓展國家的綠色經濟，打造馬來西亞成為東南亞稀土元素供應鏈樞紐。政府將擬定發展稀土的框架，永續發展稀土，並設立技術委員會在州選後會見州政府的行政議員。

稀土元素的發現、開掘和發展，對我國來說是福是禍？

媒體報道，霹靂州已向中國出口碳酸稀土（rare earth carbonate），並就二〇二三年二月出口的296.2噸稀土元素獲得166萬令吉特許權使用費。霹靂州務大臣沙拉尼（Saarani）表示，從二月到四月，該州宜力—肯納寧（Gerik-Kenering）開採試點項目總共出口了4477.039噸碳酸稀土。這項試點計劃使用在地浸出技術（in-situ leaching，ISL）技術開採鑭系元素，加工後成為出口的碳酸稀土。他更向聯邦政府建議三個地點，即慕亞林（Muallim）、上霹靂萬得良（Bandariang）和拱橋（Kanthan）銀谷科技園，將霹靂打造成非放射稀土元素加工中心。

本文將簡略討論我國的稀土元素治理框架以及一些潛在的環境汙染風險，並討論我國是否能夠永續發展稀土元素的開掘和加工。

（來源：Noorazura Abdul Rahman／NSTP）

什麽是稀土元素？

稀土元素多達17種，包含15種鑭系以及鈧、釔元素。非放射性稀土元素是天然輻射含量不超過《2011年原子能許可（放射性殘留物管理）條例》第二附表規定下，每克1.0 貝可（ Bq/g） 或釷濃度 246.5 （ppm）或鈾濃度 80.9 （ppm）或鉀濃度每克10貝可 （Bq/g）的元素。稀土元素不是原生金屬，而是依附在礦物中的元素，需要註入化學物品將分布的稀土元素集中再提取。目前主要商業開採的稀土元素礦物有三種，即菱錳礦（bastnasite）、獨居石（monazite）和氙鈦礦（xenotime），另外也從離子吸附粘土（Ion Absorpsion Clay）礦床中提取。

稀土元素是生產永磁的主要原料，並用於許多實現低碳社會的科技，如電動汽車、風能發電機等。有鑒於全球國家致力減碳以達到各國《巴黎協定》的減少碳排放量的目標，稀土已屬戰略資源。國際能源署於二〇二一年公佈的報告顯示，如果風力發電機的需求和政策支持度高，稀土元素的需求也將於二〇四〇年時增長三至七倍。

根據大馬礦物及地質科學局（Jabatan Mineral dan Geosains Malaysia）於二〇二二年公佈的《霹靂州非放射性稀土元素採礦標準操作程序》（以下簡稱SOP），我國目前的稀土開採主要為離子吸附粘土礦床。該SOP稱，開採、選礦和裂解過程對環境帶來嚴重影響，尤其是在選礦的過程中，礦物類型的稀土元素可能會產生放射性汙染廢料。

稀土元素多以露天礦方式開採，建造一個浸出池，註入化學物質以分離金屬，溶解稀土元素後，得出濃縮的物質，再提煉。裝載有毒化學物質的瀝濾池如果管理不善，或會泄露而滲入土地或地下水，影響土地和水源安全。另外，開採過程中也會產生廢石以及可飄散的灰塵，影響礦場周邊環境。環保組織大馬自然之友（Sahabat Alam Malaysia）此前引述國際再生能源機構提醒，生產一噸的稀土將產生兩千噸有毒廢料，包括75立方公尺廢水和一頓放射性廢物。

（來源：Lim Huey Teng／Malaysiakini）

經濟為導向的稀土元素的治理框架

從政府的發言和二〇二一年四月推出的《2021-2030年國家礦物工業轉型計劃》（National Mineral Industry Transformation Plan 2021-2030）政策框架來看，礦物管理以經濟發展、吸引外資和發展科技工藝為導向。非放射性稀土元素是此框架下重點發展的礦物資源之一。該計劃旨以永續原則發展礦業價值鏈，提升該領域的貢獻。目前，非放射性稀土元素的貢獻佔國內生產總值的0.7%，計劃於2030年增加至1%。同時，也改善各部門的治理方式和相關法律框架、吸引外資、製造就業機會以及提升工業4.0科技使用。

框架中提及永續發展的部分，以聯合國永續發展目標（SDG）原則為基礎，在礦業發展中納入循環經濟概念，以最大化國家資源發展、鼓勵再循環使用廢料中的礦物、使用綠色科技來發展礦業，減少其對社會和環境的負面影響，並且最大化使用礦物以確保下一代能夠使用這些資源。

框架下的其中一個策略是加強國家礦業委員會（National Mineral Council）的角色，在礦業相關的課題、立法和政策擬定上輔助國家土地委員會。此委員會由聯邦和州政府代表組成，是一個讓雙方互相咨詢、協調和共同解決問題的平臺。這是基於土地屬於州政府的權限、礦區修復屬於聯邦和州共同的權限。

在治理框架上，稀土由天然資源、水源和環境部的管轄，以礦物和地質科學局（JMG）為主，該局負責研究礦物和地質，並將知識用於發展國家經濟。如果稀土元素含有超過《2011年原子能許可（放射性殘留物管理）條例》第二附表的輻射水平，則涉及科學、工藝及革新部（MOSTI）。政府發展稀土供應鍊，便會涉及到國際貿易和工業部的產業政策。當然，製定我國五年發展計畫的經濟部更是少不了的角色。開採稀土元素計劃需進行的環境評估報告，則由環境部處理。此外，這也必須考慮到選擇的開發地點是否落在地方政府發展部旗下的城鄉規劃局（PLANMalaysia）所定義的環境敏感區。從這個治理框架中不難看出，稀土元素開發是必然的，只是要如何以永續的方式進行。

稀土資源受到兩項的法令管轄，即《1994年礦物發展法令》(Mineral Development Act》以及州級的《礦物法令》（Mineral Enactment）。各州的州層級法令不同，不過應該相去不遠。州級法令的內容主要製定管轄部門的權限、州政府可發出的礦產權（Tenement），即批準個人或公司進行勘探、採石、開採的許可證等、準證收費、特許權支付和計算、礦區恢復基金，以及違反法令的懲罰等。

（來源：光明日報）

公眾咨詢需更透明

霹靂州的SOP提及，申請開採執照的個人或公司需進行環境評估報告，以闡明開採活動對礦區五公里範圍內的環境、社會和公共健康等影響，並提出緩解措施。另外，也必須製訂環境管理計劃（Environment Management Plan），提出具體的計劃解決環境汙染，以及監督周邊環境的變化，如地下水的健康指數，並隨時根據當下的環境情況修訂和更新。申請人獲得環境局的批準後可開採礦物。易言之，環評是稀土永續發展治理中最重要的一環。筆者認為，環評程序中的公眾咨詢需要更透明，如舉辦公開咨詢會議，而不僅是網上咨詢，並且給予人民，特別是受影響的社群，足夠的時間去商討、獲取專家意見並提出是否贊成該開採計劃。環境局也必須公開其決策考量和根據，令民眾信服。

由於稀土開採和加工產生的汙染物的範圍多深遠，如灰塵飄向以及在地浸出過程中可能影響礦地附近的泥土和水源的範圍，以及礦尾化學物的管理等需要有更廣泛的規劃和監督。此外，環評的時間線也應該拉長，如礦區關閉後的永久廢料管理等經濟、社會和環境成本，都應該納入其中。

此外，在無法估計開採活動對環境帶來的影響多深遠的情況下，州政府應該特別圈定部分的使用權費用來解決可能出現的環境問題。

儘管我國的環境治理不斷根據新知識和國際環境法改進和調整，但很多時候科學知識在經濟發展的大前提下，難以與政治經濟現實抗衡。州政府因欠缺收入來源，肯定會歡迎開採計劃帶來的收入。聯邦政府也樂見新興綠色經濟發展，在國際供應鏈中占一席戰略之位，成為東南亞稀土開採、加工和研發中心。但是，我國過去的環境治理經驗有太多不達標的例子。此外，縱橫交錯的利益關係以及貪汙的潛在風險，不禁令人擔憂此工業會否進一步破壞我國豐富的生物多樣性，人民的水源安全以及環境汙染。

試回想一下幾年前，我們在媒體看到的，因開採稀土礬土（Bauxite）導致關丹紅海的照片、當地居民敘述著屋子飄落紅色粉末的日子，還有地上被挖出的深坑。稀土開採會否再次在十州二十九個地區重複著同樣的歷史？

曾薛霏	前新聞從業員，曾任職《獨立新聞在線》、《The Edge》，目前從事政策研究工作。

本文內容係作者個人觀點，不代表當代評論立場。

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