▲八打靈再也市政廳。（來源：Selangorkini）

關注地方政府的財政操作越來越重要，因為他們花的每一塊錢都是來自公眾的血汗錢。有些地方政府如吉隆玻市政局、八打靈市政廳、沙亞南市政廳、檳島市政廳一整年的財政預算，都極有可能和玻璃市、馬六甲、森美蘭等州屬的財政預算媲美，這意味地方政府若在缺乏公開透明、官委縣市議員無法有效把關下，容易出現不算違法，卻可能有違道德良知或公共利益的理財操作，甚至引起不必要的風險曝露。

【文／丁傑隆】

要了解馬來西亞地方縣市政府的操作，和了解本地上市公司一樣，皆可從一份財政報告開始。

但是，不像上市公司般受證券委員會和股票交易所嚴格監管，地方政府的財政操作對大眾而言永遠是個大黑洞，只有少數內部高級公務員知道，以及認真關心地方政府財政的官委縣市議員知道，即使《1976年地方政府法令》（Akta Kerajaan Tempatan 1976）並未強制地方政府對外公開財政檔案，一般公眾欲索取查閱也難度很高。

更甚的是，當公眾依賴官委縣市議員協助監督、為公共利益把關時，就會發現許多議員並無法掌握基礎會計知識，如何正確閱讀財政報告，從中找出潛在可疑數字或隱藏議程？此外，縣市議員普遍對加入地方政府財政委員會（Jawatankuasa Kewangan）感到抗拒，因為如果不喜歡數字，將會覺得有關會議冗長沉悶，發言和參與度也相對較低。對一些資深議員而言，財政委員會是個「沒有肉吃」也無從表現的委員會，許多縣市議員為了換取服務便利和人情，也不大敢質問地方政府如何用錢。

環顧整套法令基礎和財政操作流程設計，追根究底，乃是缺乏透明度——從年度財政預算案編制、每月收入和開支調控、採購和發包過程，乃至完成年度財政報告和稽查程序。

▲雪州安邦再也市議會《財政預算草案》封面。（來源：作者提供）

第一，地方政府預算如何編制？首先是各部門提呈各自預算，對外收集公眾意見，如問卷調查或召開市民大會。然後，召開財政預算特別會議（Mesyuarat Khas Kewangan Bajet），由各部門主管和縣市議員共同審議接下來一年的收入和開支，縣市議員可針對《財政預算草案》（Deraf Bajet）各項目提問諮詢或發表意見。最後則在常月會議（Mesyuarat Penuh Majlis）提呈正式財政預算，通過後將呈至州政府批准和憲報。

制定預算的機制，是每年提呈一次。換句話說，經批准的各專案預算，一年內必須用完。比如，今年溝渠整修撥款為100萬，倘若到年尾還剩30萬，這30萬不能帶至下一年使用，因此容易衍生所謂「聖誕嘉年華」（Christmas shopping）——隨意採購惡習，各部門都會趕在年底想辦法消耗剩餘撥款，而不是設法節約省錢。因為如果部門撥款最終剩下很多，很可能被質疑「為什麼沒有用完」，或下一年部門開支遭削減，因為「上一年也沒有用這麼多」。

撥款若是充作發展開銷，在政治意義上當然鼓勵用完，這樣才能造福社稷，但行政開銷則另當別論，如購買官車或提升辦公室設備等，還是需要理智看待。不過，也有些縣市議會每年先行抬高預計開銷，向州政府呈報「赤字預算」，但每月會暗示或控制各部門開銷只能用至80%或90%，以便年底財政報表逆轉實現「盈餘」或「平衡」，從而展示其「善治」能力，提高業績表現和升遷機會。

第二，地方政府如何花錢？更多時候，就算是縣市議員，也未必清楚各部門的詳細開銷。地方政府的採購或工程發包，小至辦公室的A4白紙，大至公共工程，簡單可分為三類。第一類是低於2萬令吉個案，經部門主管和議會主席批准，即可直接頒發或直接委任承包商（perolehan terus）。第二類是介於2萬至20萬令吉個案，需先報價（sebut harga）尋求財委會通過，第三類為超過20萬令吉個案，則需經過冗長複雜的公開招標（tender）程序。

▲地方政府召開市民大會，廣邀地方居民協會討論財政預算案。（來源：作者提供）

然而，現實中地方政府公開招標的案件，其實少之又少，甚至一百個案件中只有一件，甚至更低。大多數採購個案都屬直接頒發，或取巧把大工程拆分成數個2萬令吉小工程配套，從而規避報價或公開招標。由於直接頒發無需通知，也無需經過縣市議員列席的財委會或公開招標委員會審議，縣市議員往往只能後知後覺，甚至沒有人知道遴選承包商的基礎和標準，存在許多模糊地帶，這也是眾多貪污案的源頭。有些議員為求快速解決民生問題，鮮少過問公共工程直接頒發給誰、預算是多少、工程項目涵蓋什麼，以及素質是否達標。

第三，報表上的資產如何管理？地方政府普遍對物產管理不具效率，經常被國家總稽查司點名要求改善。地方政府主要物產，涵蓋議會辦公大樓、員工宿舍、公共巴刹、小販中心、民眾會堂、運動設施、停車位、獲批臨時使用的公有地，以及少數地方政府尚擁有公共房屋等，這些都是富有價值甚至會生金蛋的資產，但若比較鄰國新加坡的市鎮理事會，就知道兩者間管理水準的差異。不僅很多公共設施成為低度使用的白象計劃，或被有議程的政黨人士長期佔用不向公眾開放，有些甚至成為中間人尋租和投機工具，如許多取得小販攤位者卻從不經營，而是分租出去從中牟利。

此外，監督地方政府對有形和非有形資產的投資運作也非常重要。過去，地方政府的儲備主要為定期存款，並不允許投資股票、債卷和其他金融衍生品。1997年亞洲金融風暴導致房地產項目滯銷，許多建商為償還拖欠地方政府的費用，而向地方政府抵銷（contra）滯銷單位，讓地方政府逐漸涉及私人房地產經營。近年也看見地方政府開始和建商合作開發土地，如金馬侖縣議會最近與私人建商簽署聯營協定，發展總值高達15億令吉的住商混合開發案。地方政府可以進入私人市場做生意嗎？地方政府可以投資房地產嗎？若開發案蒙受損失或滯銷，誰應負責埋單？州政府該如何管控轄下地方政府的類似投資行為？

總的來說，為什麼關注地方政府的財政操作，越來越重要？因為他們花的每一塊錢都是來自公眾的血汗錢。有些地方政府如吉隆玻市政局、八打靈市政廳、沙亞南市政廳、檳島市政廳一整年的財政預算，都極有可能和玻璃市、馬六甲、森美蘭等州屬的財政預算媲美，這意味地方政府若在缺乏公開透明、官委縣市議員無法有效把關下，容易出現不算違法，卻可能有違道德良知或公共利益的理財操作，甚至引起不必要的風險曝露（risk exposure）。

丁傑隆	自由撰稿人，國立臺灣大學建築與城鄉研究所畢業，曾任雪蘭莪州安邦再也市議員（2018-2020），目前從事建築和室內設計。

本文內容係作者個人觀點，不代表當代評論立場。

喜歡這篇文章請加入當代評論臉書專頁，給予我們支持與鼓勵！