各國立法議會的後座議員可通過私人法案嘗試立法，或把一些不受政府關注的議題帶進國會，這有助於加強後座議員立法和制衡權力。目前馬來西亞國會並非一個正常的國會，因此造就了今天的政治亂局。私人法案機制的發揮，完全取決於行政機關的默許。在國會立法權下效仿英國私人法案機制，是國會改革最重要的一環。換言之，若沒有政府批准，任何私人法案將無法提呈。國人可能不知道，幾乎所有在國會通過的法案都是政府法案，後座議員只能對政府提出的法案投贊成或反對票。
【文／鄭至健】
前總檢察長湯米湯姆斯（Tommy Thomas）在其回憶錄《我的故事：荒野中的正義》（My Story：Justice in the Wilderness）的〈法律改革篇〉，抱怨希盟的司法改革表現不如人意，眾多進步法案來到國會前因極右勢力反扑或輿論壓力，而遭內閣喊停或展延。希盟欲廢除死刑卻引發社會爭議，就是最好的例子。
根據湯米湯姆斯的說詞，希盟內閣在執政初期是集體認同廢除死刑。總檢察署也為此草擬相關法案，準備帶上2018年10月會期的國會辯論，但因民眾反彈被迫延宕。他以英國廢除死刑運動為例，嘗試說服希盟國會議員在廢死課題必須引導公共輿論，保持堅定立場。他在書中說道，當時由哈羅德•威爾遜（Harold Wilson）率領的英國政府在1964年下令執政黨議員可免除黨紀處分，根據個人意志對廢死法案進行良知投票（conscience vote）。
上世紀六〇年代的英國猶如2018-2019年的馬來西亞，廢死運動也掀起民間激烈反彈。英相威爾遜將廢死法案立為良知投票，無非是為其領導的政府避開通過廢死後所需擔的政治壓力，此策有意無意下也把立法責任歸還國會。最後，英國國會頂住民眾壓力，在1964年12月21日下議院以355贊成票和170反對票，二讀通過1965年廢死法案 （Murder 【Abolition of Death Penalty】 Act 1965）。湯米湯姆斯在書中指出，雖然英國國會當時在廢死議題上比一般民眾還要進步，但事過境遷後英國普羅大眾開始逐漸接受廢除死刑。
（來源：Getty Images／Felix Man；Death Penalty Information Center）
英國成功廢死的最後一哩路
湯米湯姆斯對希盟的改革批判固然有其道理，但前總檢察長引述的英國例子忽略了1965年廢死法案實際上源自於一名後座議員的私人法案（Private Member’s Bill），也正因為廢死議題是私人法案，廢死運動在六〇年代的保守英國才得以大功告成，在國會「完成最後一哩路」。提呈這項私人法案正是國會議員悉尼•西爾弗曼（Sydney Silverman，上圖）。
西爾弗曼深知廢處死刑要在國會由英國政府提呈幾乎不可能，無論他代表的工黨或對手保守黨都不願也沒有政治意願去碰這個燙手山芋。因此，他唯有以後座議員（backbencher）身份提呈廢死法案，來迫使國會對此表態，殊不知原來大多數國會議員包括首相威爾遜當時已傾向廢除死刑。
當然英國在1964廢死之所以成功，也與社運人士和廢死支持者歷年來投入該課題有關。西爾弗曼曾經在1956提呈相似的廢死法案，但因時機未成熟在上議院被駁回了。
筆者要道出的重點是：私人法案如何引領政府施行法律改革，並在某程度上牽制前者？更重要的是，一切要通過國會立法的改革也不一定來自或聽命於現任政府。在行政機關過度集權且凌駕立法機關的情況下，國人不時認定制定或修改法律是現任政府獨有的權力。倘若政府真的獨攬立法權，豈不印証馬來西亞國會是行政機關的橡皮圖章？
有別於馬來西亞，英國國會有著讓執政黨或反對黨的後座議員嘗試立法的管道，而且私人法案的門檻僅限於不得動用國庫或向人民徵稅。英國議會常規第14(8)條列明，在每季國會的十三個星期五內任何私人法案將優先於政府事務（government business）。我國議會常規不但未有類似條文，倒是第15(1)條載明任何政府事務必須優先於一切私人事務（private members business）。這也是兩國國會在處理私人法案上最大的制度性差異。
（來源：議長常規阻撓私人法案提呈
馬來西亞也不缺國會議員嘗試以私人法案方式試圖繞過政府立法，但歷屆議長往往以上述條文把各種私人法案束之高閣。在2015年，時任班登區國會議員拉菲茲（Rafizi Ramli，上圖左）提出「2015年職權分離（首相與財政部長）法案」（Act of Separation of Position 【Prime Minister and Finance Minister】 2015）的私人法案，禁止當時的首相納吉兼任財政部長。不過，卻遭議長班迪卡（Pandikar Amin，上圖右）以法案並非通過書函方式，而是電郵提呈為由駁回。在2016年，拉菲茲主張移除選委會的重劃選區權力、對預算案「先花費後追加」的陋習嚴加把關，不過這些私人法案未在國會辯論更遑論表決。拉菲茲上述私人法案就算表決失敗，也有助於確保國會就法案進行辯論。況且國會若通過立法，無疑將改善政治制度，削弱龐大集權行的政機構。這也是政府或毫無政治意願的執政黨不會主動提出的改革，而議會常規第15(1)條也不會任由後座議員呈至國會。
在各國的立法議會，後座議員可通過私人法案嘗試立法，或把一些不受政府關注的議題帶進國會，這有助於加強後座議員立法和制衡權力。有者認為，倘若後座議員在國會擁有一定的立法權，無疑造就某些保守或極右國會議員提出反世俗或類似伊刑法355法案，然後迫使國會表決，到時私人法案不但無助於改革，反倒把國家推向極右勢力。
目前馬來西亞國會並非一個正常的國會，因此造就了今天的政治亂局。各國立法議會後座議員用私人動議或法案立法的情況，根本不可能在我國發生。私人法案機制的發揮，完全取決於行政機關的默許。換言之，若沒有政府批准，任何私人法案將無法提呈。國人可能不知道，幾乎所有在國會通過的法案都是政府法案，後座議員只能對政府提出的法案投贊成或反對票。
以筆者觀察，在國會立法權下效仿英國私人法案機制，是國會改革最重要的一環。倘若後座議員擁有一定的立法權，他們的不信任動議就可名正言順提呈國會，國會也不會像去年在首相慕尤丁掌控下淪為「一日國會」了。
 鄭至健 |
群議社社員，目前為獨立研究員，研究興趣包括政黨政治、政治體系、地方民主和國際政治。 |
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